نفرین منابع و ضرورت گذار به حکمرانی مالیاتی

یادداشت مهمان؛ کامران زارعی – کارشناس اقتصادی: در ادبیات توسعه، مفهومی وجود دارد که گویی دهان‌کجی تاریخ به ثروتمندترین سرزمین‌هاست: «نفرین منابع». این نظریه بیان می‌دارد که جوامع برخوردار از منابع طبیعی سرشار، برخلاف انتظار اولیه، نه تنها مسیر رشد اقتصادی هموارتری را تجربه نمی‌کنند، بلکه غالبا در چرخه‌ای از رکود، فساد و عقب‌ماندگی ساختاری گرفتار می‌شوند. اما ریشه‌ی این نفرین چیست و چرا ثروت خدادادی به جای «نعمت»، به «مانع» تبدیل می‌شود؟

نفرین منابع فراتر از یک بحث صرفا اقتصادی، یک فاجعه‌ی حکمرانی است. زمانی که دولت‌ها از طریق استخراج و فروش منابع زیرزمینی (به ویژه نفت) به درآمدهای کلان و سهل‌الوصول دسترسی پیدا می‌کنند، پیوند حیاتی میان «حاکمیت – شهروند» به «حاکمیت – رعیت» تبدیل می‌شود. در یک حکمرانی نرمال، دولت برای تأمین مخارج عمومی به مالیات‌ستانی متکی است؛ این یعنی دولت برای بقا، نیازمند کسب رضایت و مشارکت فعالان اقتصادی و شهروندان است. اما در اقتصاد رانت‌محور، دولت نیازی به مجوز جامعه برای خرج‌کردن ندارد؛ چرا که چاه‌های نفت، به جای شهروندان، تأمین‌کننده‌ی اصلی بودجه هستند.

در چنین بستری، مالیات‌ستانی فراتر از یک ابزار فنی برای پر کردن ردیف‌های بودجه، به مثابه‌ی یک قرارداد اجتماعی عمل می‌کند. زمانی که دولت ها برای تامین هزینه های خود به شهروندان و فعالان اقتصادی متکی باشند، مکانیزم‌های پاسخ‌گویی و ارتباطات دو سویه فعال می‌شوند؛ چرا که شهروند مالیات‌دهنده، به طور طبیعی به صاحب‌حق تبدیل شده و دولت را نه به عنوان توزیع‌کننده‌ی منابع، بلکه به عنوان نهادی خدمتگزار برای پاسخ‌گویی به مطالباتش بازخواست می‌کند و با افزایش مشارکت و تقبل هزینه های عمومی دولت توسط مردم نقش شهروندان در حفظ و نگه داری منابع ارتقاء می یابد و می تواند به عنوان یک بازوی نظارتی برای دولت نیز نقش ایفا کند. بنابراین، پیاده سازی حکمرانی مالیِ مبتی بر مالیات و گذار از درآمدهای نفتی ناپایدار، شرط لازم برای رسیدن به حکمرانی مسئولیت‌پذیر است؛ ضرورتی که در طول دهه های گذشته، ایران با درس‌های سخت و آمارهای پرنوسان، مسیر پرپیچ‌ و خمی را برای درک آن طی کرده است.

بررسی روند تاریخی مالیات ستانی در ایران، عمق این وابستگی را آشکار می‌کند. در سال‌های پایانی دهه ۵۰ و اوایل دهه ۶۰ سهم مالیات از سهم درآمدهای نفتی عقب مانده بود به طوری که سهم درآمدهای مالیاتی بین ۱۷ تا ۲۶ درصد و سهم درآمدهای نفتی بین ۵۳ تا ۷۵ درصد بوده است. با گذشت زمان و ایجاد راهکارهای تازه برای درآمدزایی دولت مثل فروش اوراق و اموال مازاد دولتی، سهم هر دو منبع مالیات و نفت از درآمدهای دولت کاهش یافت. در دهه ۸۰، با وجود درآمدهای سرشار نفتی، وصول درآمدهای مالیاتی بسیار پایین بوده است به طوری که در سال ۱۳۸۱، کل درآمدهای مالیاتی حدود ۵ هزار میلیارد تومان بوده که در سال ۱۳۹۰ به ۳۶ هزار میلیارد تومان رسید. نکته تامل‌برانگیز این است که با وجود وفور درآمدهای نفتی در آن دوران، مالیات سهم درخوری در اداره کشور نداشت و نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۴ تنها ۶.۸ درصد بود. بعد از شروع تحریم ها و کاهش فروش نفت، دولت ها هرچند دیر اما به ناچار به سمت تامین درآمدهای خود از طریق مالیات روی آوردند. روند وصول مالیات و تامین هزینه های دولت در سال های اخیر رشد چشمگیری داشته به صورتی که در قانون بودجه ۱۴۰۵ سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع عمومی دولت ۵۷ درصد و از هزینه‌های جاری ۷۴ درصد می باشد.

رابطه نفرین منابع و مالیات‌ستانی، رابطه‌ای معکوس است. هرچه اتکای دولت به درآمدهای رانتی و نفتی بیشتر باشد، نیاز آن به جلب رضایت شهروندان جامعه کمتر می‌شود؛ و هرچه این نیاز کمتر شود، کیفیت پاسخگویی، شفافیت و مسئولیت‌پذیری نیز تضعیف می‌گردد. در چنین شرایطی، مالیات تنها یک ابزار درآمدی برای تأمین هزینه‌های جاری دولت نیست، بلکه به تعبیر دقیق‌تر «نخ تسبیح» حکمرانی است، نخ ظریفی که اجزای دولت، جامعه، مشارکت عمومی و نظارت همگانی را به یکدیگر پیوند می‌دهد. دولتی که بخش مهمی از مخارج خود را از طریق مالیات تأمین می‌کند، ناگزیر است رفتار خود را در معرض داوری مردم قرار دهد، چرا که بقای مالی‌اش به اعتماد و رضایت همان شهروندانی وابسته است که از آنان مالیات می‌ستاند.

از این منظر، مالیات‌ستانی عادلانه صرفا یک سیاست مالی نیست، بلکه موتور شکل‌گیری دموکراسی و حکمرانی پاسخ‌گوست. در نظامی که شهروندان مالیات می‌پردازند، رابطه دولت و ملت از حالت یک‌سویه و بالا به پایین خارج می‌شود و به رابطه‌ای مبتنی بر حق و تکلیف بدل می‌گردد. شهروند مالیات‌دهنده دیگر صرفا دریافت‌کننده خدمات عمومی نیست، بلکه صاحب‌حقی است که می‌تواند از دولت درباره نحوه هزینه‌کرد منابع، کارآمدی تصمیمات و عدالت در توزیع امکانات پرسش کند. در نتیجه، مالیات‌ستانی عادلانه نه‌تنها منابع لازم برای اداره کشور را فراهم می‌کند، بلکه سازوکاری برای مهار قدرت، کاهش خودسری اداری و تقویت نظارت عمومی نیز به شمار می‌رود.

از سوی دیگر، مالیات‌دادن مسئولیت‌پذیری شهروندان را نیز افزایش می‌دهد. پرداخت مالیات، صرفا انتقال بخشی از درآمد به خزانه عمومی نیست؛ بلکه نوعی مشارکت در سرنوشت جمعی و پذیرش سهم فرد در اداره کشور است. جامعه‌ای که در آن شهروندان نسبت به پرداخت مالیات احساس تعهد داشته باشند، کمتر دچار گریز مالیاتی، بی‌اعتمادی و گسست میان مردم و حاکمیت می‌شود. در چنین جامعه‌ای، مالیات به یک قرارداد اخلاقی و اجتماعی تبدیل می‌شود: دولت موظف است پاسخ‌گو، شفاف و کارآمد باشد و شهروندان نیز موظف‌اند در تأمین هزینه‌های اداره کشور سهیم شوند.

به همین دلیل، درک رابطه میان نفرین منابع و مالیات‌ستانی برای فهم مسیر توسعه اهمیت بنیادین دارد. اقتصاد رانتی، دولت را از جامعه جدا می‌کند؛ اما مالیات، این فاصله را کاهش می‌دهد و دولت را دوباره به شهروندان متصل می‌سازد. از همین‌رو، هرچه سهم مالیات در تأمین منابع عمومی بیشتر شود، امکان شکل‌گیری حکمرانی شفاف‌تر، مسئولانه‌تر و دموکراتیک‌تر نیز افزایش می‌یابد.

در نهایت، چنین نسبتی میان مالیات‌ستانی عادلانه، پاسخگویی دولت و مسئولیت‌پذیری شهروندان، به تدریج به افزایش سرمایه اجتماعی حاکمیت می‌انجامد. هرگاه مردم احساس کنند که مالیات‌های پرداختی‌شان به‌صورت شفاف، منصفانه و کارآمد در مسیر منافع عمومی هزینه می‌شود، اعتماد آنان به حاکمیت و دولت افزایش می‌یابد؛ اعتمادی که مهم‌ترین پشتوانه هر نظام حکمرانی است. سرمایه اجتماعی در اینجا صرفا به معنای رضایت مقطعی نیست، بلکه به معنای شکل‌گیری پیوندی پایدار میان حاکمیت و جامعه است؛ پیوندی که بر پایه اعتماد متقابل، مشارکت داوطلبانه و پذیرش مشروعیت تصمیمات عمومی استوار می‌شود. در چنین شرایطی، حاکمیت نه فقط از نظر مالی، بلکه از نظر اجتماعی و سیاسی نیز تقویت می‌شود، زیرا شهروندان آن را بخشی از «ما»ی جمعی خود می‌دانند، نه نهادی جدا و تحمیل‌گر. به بیان دیگر، مالیات‌ستانی عادلانه و شفاف، اگر درست طراحی و اجرا شود، می‌تواند به یکی از مهم‌ترین سازوکارهای بازسازی اعتماد عمومی و ارتقای سرمایه اجتماعی حاکمیت تبدیل شود.